要防止地方截留中央下放的審批權
  以往歷次政府改革中,中央政府均首當其衝,地方政府改革大多作為中央政府改革的邏輯結果。實際上,由於地方政府直接面對市場、社會、公民,其改革的成效決定著整個政府改革的成敗。
  8月27日的中央政治局常委會討論並通過了《地方政府職能轉變與機構改革方案》,地方政府改革提上了議事日程。
  國家行政學院公共管理教研部教授宋世明在接受21世紀經濟報道記者專訪時說,地方是否會截留中央取消、下放的審批權和地方獲得審批權後如何負起監管責任,是此次地方政府職能轉變和機構改革中的兩大關鍵問題,而地方政府公司化這一慣性短時間之內能否改變則是改革成敗的最大挑戰。
  “地方融資平臺必須管住”
  《21世紀》:中央專門召開地方政府職能轉變與機構改革電視電話會議,如何理解這次地方政府職能轉變與機構改革的背景?
  宋世明:每一次中央政府機構改革之後,地方也要進行相應的改革。這次地方政府職能轉變和機構改革,也是中央政府機構改革和職能轉變的自然延續,是政府改革的上篇和下篇的關係。
  第一,因為中國是單一制國家,一些政府機構必須上下配套才能運轉協調。所以,只有中央的改革沒有地方的改革肯定不行。尤其是這次行政審批制度改革,涉及到很多權力下放。這就產生一個問題:地方是否會截留中央下放的權力?是不是上面減少了腐敗的機會,下麵反而增加了腐敗的機會?這是群眾最關心的問題。不把這個問題解決,這次整個政府職能改革就會付諸東流。
  第二,隨著行政審批制度改革,地方政府加強監管的責任越來越重。因為地方政府獲得了相對更多的審批權之後,也要進行相應的改革,如取消、下放、轉移給社會中介組織,但這都是手段,關鍵還是要加強監管。因為,誰審批、誰監管,過去地方政府不審批也就沒有監管這個責任,現在給了地方這個權力,它就要負起監管的責任。
  《21世紀》:這次地方政府職能轉變和機構改革,最大的挑戰是什麼?
  宋世明:挑戰有三點:第一,地方政府公司化這個慣性短時間之內擰過來有難度;第二,這次權力下放,地方截留的風險依然存在;第三,加強監管的責任很重。
  《21世紀》:你剛纔談到,負起監管職責是這次地方政府改革的重點之一,但我的看法是,中國地方政府是具有高度發展衝動的政府,地方政府承接很多中央政府下放的權力後,更有可能是可以更好的配合其發展衝動、在發展方面收不了閘,而不是負起監管的責任。換言之,地方政府承接中央審批權下放,有可能“一放就亂”,如何解決?
  宋世明:主要是要有三個約束。第一,建設服務型政府必須是落到實處。過去,中國的地方政府很大程度上就是一個經濟建設型政府,轉變政府職能就是從經濟建設型政府轉到服務型政府——基本方向就三句話:維護社會的公平正義,創造良好發展環境,提供優質公平服務。如果口頭上是建設服務型政府,乾的還是經濟建設型政府的事,那就難了。
  第二,幹部考核指揮棒應真正適應建設服務型政府的需求。如果指揮棒是真心指向建設服務型政府,不服從指揮棒導向的領導應是少數。
  第三,地方融資平臺必須管住。只要管住了地方融資平臺,地方再想怎麼大幹快上,也沒有那麼多錢——想把教育、衛生、醫療那些錢拿下來驅動項目,當地百姓也不乾,地方政府也就理性了。
  “大部制改革是最硬的骨頭,不應迴避”
  《21世紀》:整體來看,政府機構改革和職能轉變似乎是中央下放事權,可以理解為是“弱中央、強地方”的導向嗎?
  宋世明:不能這麼理解。政府職能轉變主要是四個方面的內容:職能轉移、職能下放、職能整合、職能加強。具體而言,一是下放投資審批事項,二是下放生產經營活動審批事項,三是減少專項轉移支付——減少專項轉移支付解決不了財權和事權相匹配的問題。說一千道一萬,這也只是職能下放、調動地方政府的積極性,遠遠到不了“弱化中央、強化地方”的程度。
  《21世紀》:對於地方政府改革,一直有觀點認為,應該精簡政府層級、調整行政區劃,你怎麼看?
  宋世明:中央政府已經提出來了,優化行政層級和行政區劃設計,有條件的地方探索省直管縣。地級市的公務員,大約有150萬人,如果省直管縣推行,撤銷地級市之後,這150萬個編製就減掉了。但從具體方案來看,現在還沒有看到部署這一改革。
  《21世紀》:類似於廣東順德的地方大部制改革,會全面推開嗎?
  宋世明:廣東順德以黨政合署為突出特點的大部門體制,引起社會各方關註。其具體做法是,撤銷過去的41個黨政部門,黨政系統共綜合設置了16個工作部門,其中黨委部門6個,政府部門10個,改革力度很大。對順德的改革大部制改革探索,各方應倍加珍惜。
  中央文件已明確,“結合地方實際,穩步推進大部門制改革”,“各級政府要從實際工作出發,大膽創新,在更大範圍、更多領域綜合設置機構。”從這些表述來看,中央文件沒有單純推廣單一模式。但中央文件中也有一個重要信息:實行綜合設置機構的地方和部門要總結經驗,不斷深化改革,探索完善綜合設置機構的有效運行機制。這對先行探索大部制的順德來說倒是恰逢其時。應根據中央文件精神繼續理順大部制運行機制,為中國地方大部制探索出更好的經驗。
  《21世紀》:除了中央現在已經部署推進的改革,未來地方政府的職能轉變和機構改革還應進行哪些探索?
  宋世明:未來,地方行政體制改革還應進行三個方面的改革探索:第一,行政體制改革的所有問題當中,大部制改革是最硬的骨頭,不應迴避。那些條件具備,願意探索大部制的地方,中央千萬要明確支持。
  第二,鼓勵微觀創新。地方有一些創新不一定從全國角度出發,而是從解決地方的問題出發,中央應該拿著放大鏡去欣賞、提升地方的創新,鼓勵地方的微觀創新。
  第三,幹部人事制度改革應該為行政體制改革提供支撐。這幾年公務員管理對行政體制改革的支撐不夠。《公務員法》中關於公務員分類管理,已經有比較清晰的規定。可是“只聽樓梯響,不見人下來”,落實公務員分類管理,不能再等了,是時候了。
(編輯:SN094)
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